後半国会の焦点・政治資金規正法改正、“裏金根絶”のための決定打は?

どのように改正すべきでしょうか。
郷原信郎 2024.05.08
誰でも

「自民党派閥政治資金パーティー裏金問題」表面化後、最初の国政選挙となった4月28日の3つの衆議院補欠選挙は、自民党全敗(2つは、公認・推薦もできず不戦敗)、立憲民主党全勝、日本維新の会全敗(いずれもダブルスコアの惨敗)という結果となり、連休明けからの今後の国会の最大の焦点は、政治資金規正法改正めぐる議論となります。

立憲民主党は、「補選全勝」の余勢を駆って、法改正をめぐる国会論議を主導したいところでしょう。

私は、立憲民主党の「国対ヒアリング」に、昨年12月18日、26日、今年1月20日と3回出席し、「政治資金規正法の『大穴』問題」(政治家には政治献金を受け入れる複数の「財布」があるので、政治家側が裏金を受領した場合に、その帰属が特定できず処罰が困難であるという問題)について説明し、今回の「裏金問題」を受けての政治資金規正法改正についても提案を行いました。

4月23日に公表された立憲民主党の【政治資金規正法改正案骨子】(「本気の政治改革」実現に向けた法制上の措置 骨子(全体像))では、これまで「政治とカネ」問題を生む原因及び背景となってきた政治資金規正法の根本問題に関して、企業団体献金の禁止、政治資金パーティーの全面禁止、政策活動費による不透明な寄附・支出の是正、収支報告書のデジタル化など、抜本的な是正策が概ね網羅されており、全体としては評価できる内容と言えます。

しかし、自民党は、「抜本改正」は今後の検討課題とし、派閥政治資金パーティーをめぐる問題の「再発防止策」を当面の国会審議の対象にしようとしており、会計責任者だけではなく政治家本人に責任を負わせる「連座制の導入」などの再発防止策が、当面の国会での議論の主戦場になると考えられます。

自民党案の「議員本人の確認書」提出に意味があるのか

今回の政治資金パーティーをめぐる問題で、政治資金規正法違反による捜査の対象とされたのは、政治資金パーティーを主催した派閥側の問題と、「裏金」を受領した議員の側の問題でした。このうち、国民の怒りが集中しているのは、「裏金受領議員」がほとんど処罰されず、所得税の課税・納税すら行われていないことです。

そこで、当面の国会での「再発防止策」の議論は、「裏金議員」の大半が処罰を免れている現状について、処罰が可能となるような法改正を行うことが主眼になると考えられます。

その「再発防止策」として、自民党は、議員本人に収支報告書の「確認書」の作成を義務づけたうえで、会計責任者が虚偽の記載などで処罰された場合、内容を確かめずに作成していれば公民権を停止する、という措置を「連座制」と称して提案しています。

しかし、そもそも、政治資金規正法に違反している場合であっても、収支報告書の「外形」は整っているのであり、それを会計責任者から説明させて「確認」しただけでは、何もわかりません。「内容を確かめずに作成」した場合に公民権停止と言っても、どの程度に確かめたらよいのかが不明確であれば、実際に適用される可能性はほとんどないことになります。

立憲民主党改正案の「連座制」の疑問点

これに対して、立憲民主党の【政治資金規正法改正案骨子】では、

「第1 政治資金収支報告に関する処罰の強化」の《1 収支報告書の不記載、虚偽記入等に係る「連座制」》とする項目で、

政治団体の収支報告書について、会計責任者に加え、代表者にもその記載及び提出を義務付けること。 ※ 代表者において、収支報告書の不記載や虚偽記入等に故意・重過失がある場合に処罰されることになる(⇒ 公民権停止の対象となる。)。

とされています。

この「代表者にも収支報告書の記載及び提出の義務付けをする」というのは、どういう意味なのでしょうか。政治資金規正法の基本構造、収支報告書の記載実務の観点からすると、理解が困難です。

会計責任者は、政治資金の収支について会計帳簿を備え作成する(政治資金規正法9条1項1号)、また、「政治団体の代表者若しくは会計責任者と意思を通じて当該政治団体のために寄附を受けた者」は、「寄附を受けた日から七日以内」に、「寄附をした者の氏名、住所及び職業並びに当該寄附の金額及び年月日を記載した明細書」を会計責任者に提出しなければならない、とされています(10条1項)

このような形で会計責任者に政治資金の収支に関する情報が集中することになっているからこそ、会計責任者は、その情報に基づいて正確に政治資金収支報告書を作成し提出する義務を負うのです。

一方、代表者には、そのような「情報を得る仕組み」がないので、独自に「収支報告書の記載及び提出」を行うこと自体が不可能です。

立憲民主党案で、「代表者にも収支報告書の記載及び提出の義務付けをする」と言っていながら、代表者が処罰されるのが「収支報告書の不記載や虚偽記入等に故意・重過失がある場合」に限定されているという点も問題があります。

結局、「裏金」「不記載」等が問題となった場合に、代表者が、そのような収入について認識していた場合だけが処罰の対象になるということでしょう。その「認識」の根拠となる事実がなければ処罰できないのであり、「確認書」の提出を求める自民党案と、ほとんど変わりません。むしろ、確認書の提出に際して会計責任者とのコミュニケーションを求める自民党案の方がまだまし、ということになります。

立憲民主党の国対ヒアリングで、私は「政治家個人に収支報告書作成・提出義務を課すこと」の提案も行いました。立憲民主党の【政治資金規正法改正案骨子】で「連座制」と称している「代表者の収支報告書作成提出義務」は、私が提案した「政治家個人の収支報告書作成・提出義務」とは似て非なるものであり、一見「厳しい対案」のように見えますが、「裏金問題」の再発防止策としての実効性が期待できるものではありません。

このような「対案」で国会審議に臨んでも、「自民党案批判のパフォーマンスを狙っただけのもの」であることを露呈することになりかねません。それによって、政治資金規正法改正に向けての議論で勢いを失ってしまえば、結局、「抜本改正に向けての議論」にはたどり着けないことになってしまいます。

「連座制」に関して、早急に再検討を行う必要があると考えられます。

「政治資金規正法の『大穴』」を無視した捜査・処分とその結末

今回の問題では、「裏金議員」に対する政治資金規正法による処罰がほとんど行われず、所得税の課税・納税すら行われていません。そのような事態に至ったことに関して、検察の捜査・処分に疑問があることは、これまでも再三指摘してきました(【「裏金議員・納税拒否」、「岸田首相・開き直り」は、「検察の捜査処分の誤り」が根本原因!】など)。

政治資金収支報告書というのは、個別の政党、政党支部、政治団体ごとに、それぞれの会計責任者が提出するものです。国会議員の場合、政治団体である「資金管理団体」のほかに、自身が代表を務める「政党支部」があり、そのほかにも複数の国会議員関係団体があるのが一般的です。つまり、一人の国会議員に「財布」が複数あるのです。

議員個人が「裏金」として政治資金を受け取った場合、それは、その議員に関係する政治団体・政党支部のどこの収支報告書にも記載しない、という前提でやり取りします。議員の側は、「どの政治団体の収支報告書にも記載しない前提で「裏金」として受け取った」ということです。

その場合、検察が政治資金収支報告書の虚偽記入・不記載の事件にしようとしても、そのお金を、どの政治団体又は政党支部の収支報告書に記載すべきだったのかが特定できません。犯罪事実が特定できない以上、政治団体等の収支報告書の不記載・虚偽記入罪での処罰は困難です。 

このような、政治家個人に渡った「裏金」は政治資金規正法での処罰が困難であるという「政治資金規正法の大穴」問題について、私は、Yahoo!ニュースの投稿や、著書【歪んだ法に壊される日本 事件・事故の裏側にある「闇」】(KADOKAWA:2023年)等で取り上げ、今回の問題についても、その「大穴」によって裏金議員の処罰が困難であることを指摘してきました(【日本の法律は「政治家の裏金」を黙認している…「令和のリクルート事件」でも自民党議員が逮捕されない理由】など)。 

もし、検察が「政治資金規正法の『大穴』」の問題があることを踏まえて検察捜査を行うとすると、政治資金収支報告書の虚偽記入・不記載罪より、むしろ、政治資金規正法21条の2第1項の「政治家個人宛の政治資金の寄附」の禁止規定を適用する方が、実態に即していたといえます。

ノルマ超の売上の「還流」あるいは、パーティー券の売上の一部を議員側に留保する「中抜き」によって議員側に提供された「裏金」は、「収支報告書に記載しない前提の金である以上、資金管理団体、政党支部などに宛てた政治資金ではく、収支報告書の記載対象ではない政治家個人宛の寄附」というのが自然な見方です。

収支報告書を提出しない前提の金なのだから「政治家個人宛の寄附」であったことを、授受の当事者双方に認めさせる方向で捜査を行えば、少なくとも「裏金」を議員個人の口座で保管していたり、議員個人から政治団体への貸付で処理していたケースなど、「政治家個人への帰属」が客観的に認められる議員については、21条の2第1項違反で処罰することが可能であり、「裏金」を、原則として議員の個人所得として認定し、課税することも可能になったはずです。

しかし、実際の検察の捜査は、それとは真逆の方向で行われました。

還流金・中抜きが資金管理団体などの政治団体に帰属していることを認めさせ、それを、資金管理団体、政党支部の政治資金収支報告書に記載しなかった問題としてとらえ、その方向で、政治資金収支報告書の訂正を行うことで、検察捜査は決着しました(下村博文氏など一部所属議員は、この収支報告書の訂正が、検察側の示唆によるものと説明しています)。

その結果、政治資金規正法違反で起訴された国会議員は、「取引的決着」としての略式命令に応じた谷川弥一氏のほか、池田佳隆及び大野泰正の2名のみであり、公判で「政治資金の帰属」の問題が争われれば、有罪判決となるのかもわかりません(【「裏金」事件の捜査・処分からすれば、連座制導入は「民主主義への脅威」になりかねない】)。

そして、これらの「裏金」について、個人所得としての課税は全く行われませんでした。

このような捜査・処分の結末に対して、国民は大きな不満を持っています。それは、「現行の政治資金規正法が、会計責任者に、収支報告書の作成・提出に関する義務を集中させているために、代表者たる国会議員が処罰を免れている」という単純な問題によるものではないのです。

「政治家個人宛の寄附の禁止規定」はなぜ適用されなかったのか

今回の「裏金問題」については、「政治家個人宛の寄附の禁止規定」を適用するのが、最も実態に即した罰則適用であり、それによって、ある程度、政治資金の帰属に関する「政治資金規正法の『大穴』問題」をクリアすることが可能でした(この点を早くから指摘していたのが、元総務省で政治資金規正法の立法経験もある立憲民主党の小西洋之参議院議員でした)。

検察捜査は、なぜそういう方向で行われなかったのでしょうか。

そもそも、現在の検察・法務省の側に上記の「大穴」問題に対する認識が希薄であったことが考えられますが、それに加えて、従来、検察の政治資金規正法の罰則適用のほとんどは、罰則が最も重い収支報告書の「虚偽記入罪」の適用であり、それ以外の罰則適用の事例が過去にほとんどなかったため、「政治家個人に宛てた政治資金の寄附」の禁止規定の適用という発想自体がなかったのではないでしょうか。虚偽記入罪の罰則適用を当然の前提として捜査を進めたということでしょう。

これに関するもう一つの要因は、政治家個人への寄附の禁止についての罰則が、「禁錮1年以下・罰金50万円以下」と極めて軽いことです。

検察独自捜査は、全ての犯罪をカバーするものではありません。強制捜査を含む本格的捜査の対象となるのは、一般的には相応に重い犯罪であり、少なくとも、略式罰金ではなく公判請求相当な事案であることが前提だというのが、かつて私がいたころの「検察の常識」であり、それからすると、禁錮1年以下・罰金50万円以下は、通常、略式罰金相当であり、あまりに軽いです。

しかも、仮に、「政治家個人宛の政治資金の寄附」禁止違反の刑事事件を前提として、今回の裏金問題をとらえた場合、公訴時効が3年となります。虚偽記入の場合の公訴時効が5年で、5年分の政治資金パーティーの分を「刑事立件の可能性のある裏金」ととらえることができるのと比較して、立件の対象も「裏金総額」も相当少額にとどまることになります。

このようなことから、検察捜査において、「政治家個人宛の寄附」禁止既定の適用は、ほとんど検討されなかったものと考えられます。

政治家個人宛寄附の禁止の罰則を重くするのはどうか

このような、「裏金議員」に対する処罰がほとんど行われず、所得税の課税・納税すら行われていないという事態が今後生じないようにする「再発防止策」として、まず考えられるのは、禁錮1年以下・罰金50万円以下という「政治家個人に対する寄附の禁止」の罰則を大幅に引き上げることです。

しかし、それは、同様の行為に対する罰則との比較から、現実には難しいでしょう。

例えば国会議員が、職務に関して、賄賂を収受した場合、(請託を伴わない)単純収賄であれば、「5年以下の懲役」、国会議員が、行政庁や自治体の行政処分に関して口利きをした謝礼として金銭等を受け取る「斡旋利得」については、「3年以下の懲役」という法定刑が定められています。

これらは、「公務員の職務に関する賄賂」「口利きの謝礼」という実質を伴う犯罪であり、それらと比較すれば、単に、国会議員が違法に個人で政治資金の寄附を受けたことだけに対する罰則の重さには限界があります。

「政治家個人に対する寄附の禁止」の罰則を引き上げるとしても、「斡旋利得行為」の法定刑を超えることは困難であり、「3年以下の禁錮」が限度でしょう。そうなると、公訴時効期間は3年であり、現行法とあまり変わらないことになります。

「政治資金の収支の公開」を中心とする政治資金規正法の趣旨に照らして、政治資金収支報告書の不記載・虚偽記入罪が最も重い犯罪とされているのであり、「政治家個人宛の違法寄附」に対する罰則が相対的に軽いのは致し方ないと言えるのです。

政治家個人の政治資金収支報告書復活によって政治資金の不透明性を解消

そこで、私の提案は、「政治家個人への寄附の禁止」の規定を廃止し、政治家個人への寄附も敢えて禁止はしない代わりに、政治家個人について、徹底した「政治資金収支の透明化」を図ることです。

具体的には、政治家個人にも政治資金収支報告書の作成・提出を義務づけることです。

現行の政治資金規正法の制度の源流となったのは、ロッキード、ダグラス・グラマン事件等を受けて、政治倫理確立が当時の大平内閣の重要な政治課題になり、民間有識者及び関係閣僚からなる首相諮問機関「航空機疑惑問題等防止対策に関する協議会」が設置され、「政治家個人の政治資金の明朗化」が提言されたことでした。

1980年に成立した政治資金規正法改正案では、政治家個人の政治資金の公開のための「指定団体制度」「保有金制度」等が導入され、政治家個人にも政治資金収支報告書の作成・提出が義務づけられました。しかし、これらの制度には多くの「抜け穴」が設けられており、実効性がないものでした。

そして、1980年代末、リクルート事件で「政治とカネ」の問題への批判が高まったことを受け、1994年、細川内閣の連立与党と自民党の合意で「政治改革四法」が成立、選挙制度改革・政党助成制度の導入に伴い政治資金規正法の大幅改正が行われました。企業・団体からの寄附の対象を政党(政党支部を含む)に限り、政治家個人が政治資金の拠出を受けるべき政治団体として「資金管理団体」が指定されることになりました。それに伴って、「政治家個人宛の政治資金の寄附」が禁止され、保有金制度は廃止されました。法違反に関する罰則が強化され、有罪確定時の公民権停止規定が導入されました。

こうして、現行の政治資金制度の枠組みが作られたのですが、その中で、政治家個人を代表とする「政党支部」が企業・団体献金の受け皿となることが認められたため、個人あての寄附が禁止されていても、政党支部で受け取れることから、企業団体献金禁止の意味はほとんどなくなりました。

一方、ほとんどの国会議員に「政党支部」と「資金管理団体」という2つの「財布」が存在することになり、それ以外にも「国会議員関係政治団体」という「別の財布」の存在も認められ、それが、「政治家個人が受領した裏金」についての「政治資金の帰属」が判然とせず収支報告書の虚偽記入罪で処罰できないという「大穴」問題につながっています。

この法改正で、政治家個人への寄附が禁止されたことに伴い、政治家個人の収支報告書の作成・提出義務がなくなったのですが、実際に、過去に、「政治家個人への寄附禁止」違反で処罰されたことはなく、今回の裏金議員の中で「政治家個人への寄附」が疑われる事例もありましたが、全く刑事立件されていません。

また、「政治家個人への寄附の禁止」については、政党からの寄附が除外されている(21条の2第2項)ため、政策活動費等として政治家個人が政党から合法的に政治資金を受領することができ、それについて政治資金収支報告書への記載義務はありません。

結局、「政治家個人への寄附」は、禁止されていても実際に処罰されることはなく、ほとんど野放しであり、一方で、収支報告書の作成提出の義務がないので、政治家個人をめぐって不透明な金のやり取りが横行しているのです。

このような「政治家個人をめぐる不透明な金の動き」こそが、まさに今回の「裏金問題」の根本原因と言うべきであり、それを抜本的に改めることが、今回の「裏金問題」を受けての「再発防止策」に他なりません。そのための最も効果的な方法が、1994年改正で廃止された政治家個人の収支報告書の作成・提出義務を復活させることです。しかも、「抜け道」だらけであった「保有金制度」のようなものを前提にするのではなく、当該政治家に関する政治資金の収支について、政治団体や政党支部の収支報告書に記載されているもの以外は、個人の収支報告書にすべて記載することを義務づけるのです。

具体的には、政治家は、自らの資金管理団体のほか、自身が代表を務める政党支部、国会議員であれば国会議員関係団体について、会計責任者が政治資金収支報告書を提出した後、ただちに会計責任者から収支報告書の写しの交付を受け、それらの収支報告書の内容を確認し、自身に関係する政治資金の収支で、それらの収支報告書に記載されていないものを記載した「政治家個人の政治資金収支報告書」を作成し、提出します。その期限は政治団体の提出期限の30日後くらいとします。

この場合、政治家が、自身の収支報告書の正確性について直接的に義務を負うことになり(秘書等に作成の補助をさせたとしても、責任を負うのは政治家個人になります)、不記載・虚偽記入があれば、政治家個人が処罰されることになります。その場合の収支報告書の作成提出に関する責任の程度は会計責任者と同程度になりますので、法定刑も、会計責任者と同じ、「禁錮5年以下または罰金100万円以下」とすべきです。

このようにすれば、それぞれの政治家に関する政治資金の動きは、個人の収支報告書と関連団体の収支報告書ですべて明らかになり、政治資金の不透明性を解消できます。

「政策活動費」「旧文通費」も、政治家個人の収支報告書によって全面公開・透明化を

今回の「裏金問題」を受けての政治資金規正法改正のもう一つのポイントが、派閥側から裏金が渡された際に、収支報告書への記載が不要な理由ともされた「政策活動費」の問題です。自民党から党幹部に渡されてきた巨額の「政策活動費」は、不透明な政治資金のやり取りの温床になってきたと指摘されています。

政策活動費は、当初は、政治資金規正法21条の2第2項によって禁止から除外されている「政党から政治家個人への寄附」と認識されていましたが、その後、岸田首相の国会答弁等で「寄附ではなく支出である」とされ、令和臨調の【信頼される政治のインフラとしての政治資金制度の構築】と題する解説などでは、「政党が役職者に渡切りで支出している裁量経費」などと説明されています。

これを受け、前記の立憲民主党の【政治資金規正法改正案骨子】には、

「政治団体の経費の支出は、当該政治団体の役職員・構成員に対する渡切りの方法によっては、することができないものとすること」

が盛り込まれています。しかし、「渡切りの方法」というのは法律の文言として不明確である上、そもそも、そのような支出の具体的な方法は、政治資金の処理の運用上の問題であり、法律で規定することになじまないのではないかと思われます。

この点についても、国会議員個人に政治資金収支報告書の作成提出を義務づけることで解決できます。これまで「政策活動費」として政党から議員個人にわたっていた資金について、「寄附」あっても、「渡切り」として支出を受けた経費であっても、その国会議員の政治資金の収支に当然に含まれるので、収入として政治家個人の収支報告書に記載され、使途も記載されることになります。これにより、政党から政治家個人に渡る政策活動費は全面的に公開・透明化されます。

さらに、「調査研究広報滞在費(旧文通費)」についても、これまでは政治資金収支報告書には記載されてきませんでした。

立憲民主党の【政治資金規正法改正案骨子】では、

「毎年一回、調査研究広報滞在費の収支報告書を、その議院の議長に提出しなければならない」 「各議院の議長が収支報告書を公開しなければならない」

との提案がなされていますが、この「旧文通費」も、政治家個人に関する政治資金の収入ですから、当然、政治資金収支報告書の記載の対象となるのであり、その使途が公開されることになります。

立憲民主党は、今後本格化する国会での議論の当面の主戦場となる「裏金問題」の再発防止策について、【政治資金規正法改正案骨子】で掲げている「連座制」について早急に見直しを行い、政治家個人に政治資金収支報告書の作成提出を義務づけることも含めて再検討すべきです。

自民党の裏金問題を批判することで、にわかに国民の支持を拡大しつつある立憲民主党ですが、政治資金規正法改正への対応で、その真価が問われていることは間違いありません。

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